全国妇联妇女研究所专项调查结果显示：“0~3岁婴幼儿抚育面临着不少困难，托幼特别是3岁以下小孩的托幼资源比较缺乏，多数家庭主要靠祖辈抚育第三代”是影响育龄妇女二孩生育的主要因素。

全国妇联调查数据佐证了这一结论：分别有80.0%、70.0%的育龄夫妇将公共服务因素、“孩子上幼儿园前是否有人照看”作为是否二孩生育的重要考虑因素。

对此，党的十九届五中全会《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》强调，要进一步“提高优生优育服务水平，发展普惠托育服务体系，降低生育、养育、教育成本，促进人口长期均衡发展，提高人口素质”，将“建立健全婴幼儿照护服务发展的公共服务体系”作为解决问题的重要途径和方式。

一段时期以来，我国婴幼儿照护服务发展工作取得了重要成绩。国务院办公厅《关于促进0~3岁婴幼儿照护服务发展的指导意见》强调“0~3岁婴幼儿照护服务”的重点是：建立完善促进婴幼儿照护服务发展的政策法规体系、标准规范体系和服务供给体系，充分调动社会力量的积极性，多种形式开展婴幼儿照护服务。

但是由于经费投入不足等原因，我国婴幼儿照护服务供给短缺，一方面家庭托育能力有限，面临着较大的压力；另一方面，社会托育机构数量不足，且发展水平参差不齐。婴幼儿照护服务工作整体滞后、托儿需求与服务供给矛盾突出，业已成为影响平衡家庭与职业发展、影响全面两孩政策实施的重要因素。

基于婴幼儿照护服务巨大的市场和社会需求，在国家财政允许的条件下，将婴幼儿照护服务纳入基本公共服务体系是非常必要的。基本公共服务是政府所主导的，为了保障全体公民基本的生存及发展需要，提供与经济发展水平相适应的公共服务，主要包括教育、就业、社会保障、住房保障、文化体育等民生领域的项目。婴幼儿照护服务发展是国家和政府基本公共服务的重要内容。党的十九大报告特别强调：公共服务体系的完善是满足人民日益增长的美好生活需要、促进社会公平正义、形成有效社会治理的体现。党的十九届五中全会也特别强调，要进一步“健全基本公共服务体系”“强化基本公共服务保障”。

尽管如此，由于我国传统上婴幼儿照护服务发展主要依靠家庭抚养和经费投入，从而造成国家关于婴幼儿照护服务的家庭政策缺失及碎片化、公共投入不足、政策手段单一等问题。适应人口和经济社会发展新形势、促进人口长期均衡发展的全面两孩政策要得以实施，并取得预期的政策效果，建立健全婴幼儿照护服务发展的基本公共服务体系具有重要意义。

第一，着眼于保基本兜底线，加强婴幼儿照护服务发展的顶层设计规划。一段时期以来，0~3岁婴幼儿照护服务发展主要是依靠家庭抚育，政府或者社会组织办理的托育机构是非常有限的。上海市妇联2017年调查数据显示，88%的上海户籍家庭需要托育服务，超过10万的2岁儿童需要托育服务，但社会服务供给严重不足。也就是说，婴幼儿托育的需求与托育机构短缺之间存在着一定的矛盾。

因此，政府有关部门要根据婴幼儿照护服务发展的“需求”和“缺口”，将0~3岁婴幼儿照护服务纳入学前教育规划，从政策层面构建促进婴幼儿照护服务发展的政策法规体系、标准规范体系和服务供给体系，建设更多的普惠公益性婴幼儿托育机构。同时，政府相关部门对婴幼儿照护服务机构开展监管和业务指导，出台相关健康标准和指导性规范方案，配套出台完善婴幼儿照护服务的相关健康保健项目收费标准，促进婴幼儿照护服务工作的顺利开展。

第二，公共服务强调的是公共责任和公共利益，是责任的去家庭化。公共服务所有形式都必须将公共利益而非个人或集团利益放在首位。一段时期以来，政府公共财政投入不足成为制约婴幼儿照护服务发展的重要因素，也是婴幼儿照护服务中出现短板的重要原因。

因此，在建立健全婴幼儿照护服务发展的基本公共服务体系过程中，应根据每一时期婴幼儿的出生人数和需要托育的情况，基于公共责任和公共利益的视角，加大政府公共财政投入力度。在既有财政条件下，提高从中央到地方各级政府的公共财政投入比例，以保障婴幼儿照护服务硬件建设和培养婴幼儿照护相关专业人才的资金需求，提高婴幼儿照护服务能力和水平，为有生育意愿的家庭消除后顾之忧，保证全面两孩政策取得预期效应。

第三，婴幼儿照护服务发展的基本公共服务体系是一个以家庭为本、政府政策支持、社会广泛参与的系统工程。建立社会、家庭和婴幼儿照护服务机构三位一体的管理机制，并明确三方的义务和责任，这是首要的。

在政府加大对婴幼儿照护服务发展财政投入的基础上，鼓励有条件的公办和民办幼儿园开展公益性0~3岁婴幼儿的早期教育，根据实际需要提供临时托育、计时托育、半日托育和日托育等服务项目；通过政策配套和资金支持，鼓励有条件的企事业单位在工作场所为职工提供福利性婴幼儿照护服务，形成多元化、多样化、覆盖广的婴幼儿照护服务发展体系。

同时，基本公共服务体系的重要内容和重要保障是实现基本公共服务均等化。这要求在城乡、区域和不同人群之间的婴幼儿照护服务发展方面实现“均等”，即在进一步强化城乡婴幼儿照护服务发展规划的一体化的同时，强化城乡制度整合衔接；加大对农村地区婴幼儿照护服务的支持力度；加强对弱势群体婴幼儿照护服务的兜底保障，健全全员婴幼儿照护服务的基本公共服务制度。

婴幼儿照护服务是生命全周期服务管理的重要内容。这一阶段所接受的照护服务质量和水平对儿童一生有着长久影响，事关婴幼儿健康成长，事关千家万户。因此，将婴幼儿照护服务纳入经济社会发展规划，以需求和问题为导向，推进供给侧结构性改革，建立完善促进婴幼儿照护服务发展的政策法规体系、标准规范体系和服务供给体系，进一步促进婴幼儿健康成长、广大家庭和谐幸福和经济社会持续发展。

（作者为beat365唯一官网政治与公共管理学院院长、教授）

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